Circular 1/1980, de la Fiscalía general del Estado, sobre el "Tratado de adhesión de España a la Comunidad económica europea"

Circular 1/1980

Sobre el "Tratado de adhesión de España a la Comunidad económica europea"

Excelentísimos e ilustrísimos señores:

Esta Fiscalía general del Estado ha tomado razón de la reciente publicación en el "Boletín oficial del Estado" de cierto texto bajo la rúbrica "Tratado de adhesión de España a la Comunidad económica europea". La publicación de un tratado internacional directamente en nuestros periódicos oficiales es algo novedoso, y por ello he ordenado la instrucción de un expediente informativo, al efecto de poder esclarecer las consecuencias jurídicas de este acto y poder fijar al respecto una postura común y uniforme para todo el Ministerio fiscal.

Lo primero que llama la atención es la directa publicación de un tratado internacional. Tradicionalmente, los tratados internacionales eran publicados con motivo de su entrada en vigor, bien por medio del instrumento de adhesión o ratificación, bien por medio de una resolución de la Secretaría general técnica del Ministerio de asuntos exteriores. No ha sido el caso que interesa, por cuanto el diario oficial publicaba directamente el texto del tratado, sin intermediación de un instrumento de Derecho interno. Además, la publicación ha precedido, en casi un mes, a la entrada en vigor del propio tratado. La Fiscalía general del Estado no ha encontrado explicación alguna para este cambio de criterio, pero entiende que realmente carece de relevancia jurídica, por cuanto no interfiere en la publicación de las disposiciones normativas ordenada por el artículo 9 de nuestra Constitución.

Más singular ha sido el íter por el que el Estado español ha prestado su consentimiento a obligarse por medio de este tratado internacional. Es conveniente recordar que la potestad para concluir tratados internacionales pretenece siempre al Gobierno, con las limitaciones que en cada caso fija la Constitución. Nuestras constituciones históricas, incluidas las leyes fundamentales del régimen precedente (de funesta memoria) han señalado tradicionalmente ciertos supuestos en los cuales el Gobierno no está habilitado a obligar al Estado español por medio de un tratado, salvo que las Cortes se lo autorizasen por medio de una ley expresa. Nuestra vigente constitución, heredera de esa tradición, señala en sus artículos 94 y 95 los supuestos en que es precisa la previa autorización de las Cortes. El artículo 94 (ingreso a organizaciones internacionales con cesión de soberanía) exige ley orgánica, mientras que los casos el artículo 95 siguen un procedimiento sui generis que, a falta de ulteriores estudios, no podemos calificar de legislativo.

El tratado que interesa suponde, efectivamente, la adhesión de España a la Comunidad económica europea. Dicha Comunidad es, según doctrina unánime, la más avanzada organización internacional conocida, pues ha recibido parte de la soberanía de sus estados miembros, dirigida sobre todo a la integración económica de los mismos. Sus órganos se supraordenan a los estados miembros y ejercen sobre ellos miembros facultades coercitivas, algo desconocido en otras organizaciones internacionales. Es más, la Comunidad ejerce sobre los ciudadanos de sus estados miembros algunas facultades propias de la soberanía, como legislar. Así, los llamados "reglamentos" comunitarios no son sino verdaderas leyes, pues son de aplicación directa e inmediata a los particulares, para lo cual dipone la Comunidad de su propio periódico oficial.

Estas notas valdrán para llevar a cualquiera a la convicción de que el tratado que interesa es uno de los del artículo 94 de la Constitución. Procede entonces preguntarse cómo debieron obrar los poderes públicos españoles para prestar el consentimiento del Estado a obligarse por medio de este tratado en buena y debida forma. Acordado el texto del tratado con las otras potencias interesadas (en este caso, los que ya son estados miembros de la Comunidad), el plenipotenciario español debió firmar el texto (como consta que así hizo). Luego, el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado (lo exige el Decreto 801/1972), debió presentar al Congreso de los diputados un proyecto de ley orgánica por el cual se autorizaría la ratificación del tratado. Aprobada y publicada esta ley orgánica, el Gobierno debió conformar el oportuno instrumento de ratificación y remitirlo al depositario del tratado, y publicarlo en el "Boletín oficial del Estado" con el texto del tratado como anexo.

Sin embargo, El Gobierno remitió al Congreso de los diputados directamente el propio tratado, como si de una iniciativa legislativa cualquiera se tratase, y la Cámara así lo debatió y aprobó. Este proceder, evidentemente irregular, no sólo no se ajusta a la letra de nuestra Constitución, sino tampoco a su espíritu, y no existe interpretación alguna que soporte su justificación. A la Fiscalía general del Estado no le cabe duda alguna de que este proceder denota una usurpación de facultades propias del Gobierno por parte de las Cortes, con la colaboración del propio Gobierno. El Poder legislativo ha pretendido tener el poder para ratificar por su cuenta el tratado, desaopoderando así al ejecutivo de una parte esencial de su función de dirigir las relaciones internacionales.

Siendo así las cosas, no cabe sino llegar a la conclusión de que esa intentada ratificación es contraria a la Constitución española y vicia de nulidad el consentimiento prestado por el Estado español, conforme al artículo 42 y siguientes de la Convención de Viena sobre el Derecho de los tratados.

El Ministerio fiscal no está facultado para impugnar directamente este tratado internacional, ni el falso consentimiento prestado por España. No obstante, en el ámbito interno y ante el diario ejercicio de la jurisdicción, sí ha de velar por el principio de legalidad y, por consiguiente, ha de valorar qué normas jurídicas han de ser aplicadas al caso concreto. En aquellos casos en que este tratado, o los tratados constitutivos de la Comunidad económica europea, o el Derecho derivado de los mismos, pudiera parecer aplicable, el Ministerio fiscal debe pretender su inaplicación, puesto que al albur de lo expuesto España no ha prestado válidamente su consentimiento a obligarse por estos tratados ni a acatar el Derecho que de ellos derive. Dicho de otra forma, España no ha recibido el llamado "acervo comunitario", el conjunto de disposiciones normativas, incluidos los tratados constitutivos y de adhesión, de la Comunidad económica europea. No habiéndolo recibido, pues, no es Derecho aplicable a los españoles. El Ministerio fiscal así lo ha de pretender en todos los asuntos en que sea parte. Si es preciso, solicitará al tribunal que eleve la oportuna cuestión de inconstitucionalidad.

Cabe preguntarse si ha habido un delito de prevaricación. Por más que ciertas autoridades hayan dictado una resolución abiertamente contraria a nuestra Ley fundamental, falta la conducta maliciosa precisa para prevaricar. Así se desprende de lo instruido en el expediente informativo.

A tales efectos, oída la Junta de fiscales generales celebrada bajo mi presidencia, esta Fiscalía general del Estado ha considerado conveniente dar, con carácter general, las siguientes instrucciones:

PRIMERA.- La conclusión de los tratados internacionales corresponde siempre al Gobierno, aunque en los supuestos constitucionalmente previstos haya de estar autorizado para ello por el Congreso de los diputados, bien mediante ley orgánica, bien por un procedimiento especial.

SEGUNDA.- España no ha prestado válidamente su consentimiento en obligarse por medio del "Tratado de adhesión de España a la Comunidad económica europea".

TERCERA.- El Derecho que emana de ese tratado, de los sucesivos tratados constitutivos de la Comunidad económica europea, y de los instrumentos normativos dictados al amparo de los mismos no ha sido válidamente recibido en España y no es aplicable.

CUARTA.- El Ministerio fiscal así lo pretenderá en todos las causas y litigios en los que sea parte, pidiendo si ha lugar que se eleve cuestión de inconstitucionalidad al Tribunal constitucional.

Guarde muchos años a VV.EE. y VV.II.

Madrid, a tantos de tantos

Montes de Oca Muñoz
Fiscal general del Estado

Excmos. e Ilmos. sres. fiscales de las audiencias territoriales y provinciales